Die AG ist erst der Anfang: Was bei der Ausgliederung eines Alters- und Pflegezentrums früh geklärt werden sollte

Viele Ausgliederungsprojekte beginnen nicht mit einer juristischen Idee. Sie beginnen im Betrieb.

Ein kommunales Alters- und Pflegezentrum ist gewachsen. Die Anforderungen an Führung, Personal, Finanzierung und Infrastruktur haben zugenommen. Neue Angebote wären sinnvoll. Kooperationen werden geprüft. Investitionen stehen an. Die Verwaltung funktioniert oft nach anderen Rhythmen als der Betrieb. 

Dann liegt die Frage nahe: Soll der Betrieb verselbständigt werden? Allenfalls sogar unter Integration einer lokalen Spitexorganisation?

Bei einem kommunalen Alters- und Pflegezentrum erscheint die steuerbefreite Aktiengesellschaft oft als naheliegende Möglichkeit. Sie hat eigene Organe, klare Zuständigkeiten und mehr betriebliche Beweglichkeit. Sie ist bekannt.

Aber sie löst noch kein Problem von selbst. Eine Aktiengesellschaft schafft Zuständigkeiten, die im Schweizer Obligationenrecht umfassend und detailliert geregelt sind. Sie finanziert aber keinen Neubau. Sie beantwortet auch nicht, welche öffentliche Aufgabe die Gemeinde weiterhin sichern muss.

Die Aktiengesellschaft ist eine andere Form der Aufgabenerfüllung. Genau deshalb darf man im Projekt nicht bei der Rechtsform stehen bleiben.

Der folgende Beitrag betrachtet solche Projekte aus juristischer Sicht. Er ersetzt keine betriebliche, finanzielle oder politische Projektarbeit. Er fragt vielmehr, welche konzeptionellen Entscheide rechtlich abgebildet werden müssen: in der Grundlage der Ausgliederung, in der Leistungsvereinbarung, in den gesellschaftsrechtlichen Dokumenten, in Verträgen, im Umgang mit Vermögen und Personal sowie in der späteren Steuerung durch die Gemeinde.

Was soll besser werden - und was folgt daraus rechtlich?

Die Aktiengesellschaft kann zweckmässig sein. Sie ist aber kein Ziel an sich. Zu Beginn steht daher die Frage: Was soll besser werden - und welche Struktur hilft dabei? Für die rechtliche Umsetzung ist diese Klärung wichtig. Sie bestimmt, welche Aufgabe übertragen wird, welche Verträge nötig sind, welche Vermögenswerte betroffen sind und welche Zuständigkeiten später gelten.

Geht es um mehr Eigenständigkeit in der Führung? Um raschere Entscheide? Um höhere Attraktivität als Arbeitgeberin? Um neue Angebote? Um Kooperationen? Um Investitionen, die im bisherigen Rahmen nur schwer zu tragen sind? Eine Struktur für mehr betriebliche Beweglichkeit sieht anders aus als eine Struktur, die vor allem Vermögen sichern soll.

In der politischen Diskussion tauchen rasch Fragen auf. Wird das Heim verkauft? Geht es künftig um Gewinn? Verliert die Gemeinde Einfluss? Was geschieht mit den Mitarbeitenden? Wie wird der Verwaltungsrat gesteuert und kontrolliert? Diese Fragen sind der politische Normalfall und müssen beantwortet werden können.

Die Ausgliederung ist kein Rückzug aus der öffentlichen Verantwortung für ein bedarfsgerechtes Pflegeangebot. Sie ist aber ein Wechsel der Steuerungsform. Das muss rechtlich sorgfältig aufgebaut und verständlich erklärt werden.

Was bleibt öffentliche Aufgabe?

Eine Ausgliederung setzt voraus, dass der öffentliche Auftrag geklärt ist. Die Gemeinde muss sagen können, was sie weiterhin sicherstellen will und muss - und was die neue Gesellschaft selbst entwickeln darf.

Gerade bei einem Alters- und Pflegezentrum betrifft dies nicht nur den heutigen Betrieb. Es kann zum Beispiel auch um künftig neue Betreuungsformen, Wohnen mit Service, ergänzende Angebote, Kooperationen, bauliche Erweiterungen oder einen Neubau gehen. Nicht alles muss bei der Ausgliederung endgültig entschieden werden. Aber man sollte unterscheiden, was zwingend zum öffentlichen Auftrag gehört und was darüber hinaus möglich sein soll.

Die neue Gesellschaft darf nicht selbst bestimmen, welche öffentlichen Aufgaben sie künftig erfüllt. Das muss aus dem Ausgliederungserlass und aus der Leistungsvereinbarung hervorgehen. Ebenso wichtig ist die Unterscheidung zwischen Kernauftrag und Nebenleistungen. Das wird relevant, wenn Investitionen oder Risiken beurteilt werden.

Die erforderliche Rechtsgrundlage ist kantonal verschieden. In aller Regel braucht es einen Entscheid der Stimmberechtigten. Der Ausgliederungserlass muss die wesentlichsten Aspekte regeln. Es hat sich in Projekten bewährt, dass die rechtlichen Grundlagen in enger Abstimmung mit der zuständigen Behörde (bspw. dem Gemeindeamt des Kanton Zürich) koordiniert werden. 

Was muss in Leistungsvereinbarung und Verträgen abgebildet werden?

Die Leistungsvereinbarung ist einer der Orte, an denen die Ausgliederung konkret wird. Dort zeigt sich, welche Leistungen verbindlich erwartet werden, welcher Entwicklungsspielraum besteht, welche Qualität sichergestellt werden muss, welche Berichte nötig sind und welche Leistungen allenfalls abgegolten werden.

In der Leistungsvereinbarung wird manchmal zu viel oder zu wenig geregelt. Zu wenig schafft Unsicherheit. Zu viel nimmt der neuen Trägerschaft gerade jenen Spielraum, den man mit der Ausgliederung schaffen wollte. Die Leistungsvereinbarung kann aber nicht jede betriebliche Einzelheit vorwegnehmen. Sonst ersetzt sie Führung durch Vertragsmechanik, was dem Betrieb wenig hilft.

Rechtlich zu klären ist auch die Ausstattung der neuen Organisation. Was geht über: der Betrieb mit welchen Aktiven und Passiven, Verträge, zweckgebundene Mittel, Immobilien oder nur Nutzungsrechte? Bleiben Grundstücke oder Gebäude bei der Gemeinde, stellen sich Fragen zum Baurecht oder zu anderen Nutzungsverhältnissen. Zweck, Laufzeit, Entgelt, Unterhalt, Investitionen und Heimfall sind keine Nebenthemen.

Auch die Finanzierung muss in den rechtlichen Grundlagen und Verträgen konsistent abgebildet werden. Aktienkapital, allenfalls Darlehen, Baurechtszins, Leistungsabgeltung hängen zusammen. Steuerfragen und Rechnungslegung sind zu prüfen. Wichtig ist, dass die rechtlichen Dokumente auf einem belastbaren Finanzplan aufsetzen. Sonst stimmen Vertragstechnik und wirtschaftliche Realität rasch nicht überein.

Wenn neue Angebote, bauliche Entwicklungen oder ein Neubau im Raum stehen, wird zuweilen nach Investorenmodellen gefragt. Das kann sinnvoll sein. Ein Investor übernimmt Risiken, erwartet dafür aber eine Rendite. Das ist legitim, entlastet die Gemeinde allerdings nicht davon, die Versorgung sicherzustellen. Das muss in den Verträgen mit dem Investor und in den Schnittstellen zur Betriebsgesellschaft rechtlich abgebildet werden.

Wie steuert die Gemeinde künftig?

Nach der Ausgliederung führt die Gemeinde nicht mehr den Betrieb. Sie hält ihre Beteiligung und bestellt Leistungen. Das ist eine andere Aufgabe.

Die Gemeinde kann Eigentümerin sein, Auftraggeberin bleiben, die politische Verantwortung tragen und vielleicht auch im Verwaltungsrat vertreten sein. Diese Rollen sollten nicht nur politisch aufgenommen, sondern auch rechtlich getrennt und im Ausgliederungserlass sowie in der Leistungsvereinbarung und der Eigentümerstrategie abgebildet werden. Ein Sitz im Verwaltungsrat ersetzt diese Ordnung nicht.

Wer die Aktiengesellschaft wählt, schafft Distanz. Dies ist Teil des Modells. Gerade deshalb müssen Auftrag, Finanzierung, Eignerrolle und Aufsicht vor dem Start stimmen. Die Gemeinde sollte klären, über welchen Weg sie Einfluss nimmt.

Zur Steuerung gehört auch der Blick auf spätere Änderungen. Was gilt, wenn die neue Gesellschaft den Auftrag nicht mehr wie vorgesehen erfüllen kann? Wenn ein Neubau nicht zustande kommt? Solche Fragen werden bei Berichtspflichten oder Kündigungsrechten relevant. Beteiligungscontrolling ist kein Misstrauensvotum. Es sichert die Nachvollziehbarkeit der öffentlichen Verantwortung.

Was geschieht wann - und was bedeutet das für Mitarbeitende?

Politisch erfolgt die Ausgliederung regelmässig auf einen bestimmten Tag. Für den Vollzug genügt dieses Datum aber nicht. Eine Ausgliederung kann mehrere rechtliche und betriebliche Stichtage haben.

Zu unterscheiden sind etwa zwischen politischem Beschluss, Inkrafttreten der Grundlage, Gründung der Gesellschaft, Aufbau der Organe, Vertragsabschlüsse, Vermögensausstattung, wirtschaftliche Wirkung und Betriebsstart. Gerade in Übergangsphasen entstehen zuweilen Missverständnisse. Wer führt den Betrieb und ab wann? Wer unterschreibt welche Verträge? Wann wird die Gesellschaft Arbeitgeberin? Was muss am ersten Betriebstag bereit sein?

Für die Mitarbeitenden ist die Ausgliederung keine abstrakte Frage. Sie betrifft ihre Anstellung, Vorsorge, Löhne, Dienstjahre, Arbeitsbedingungen und Führung. Häufig wechseln die Mitarbeitenden von einem öffentlich-rechtlichen in ein privatrechtliches Anstellungsverhältnis. Man muss sagen können, wer Arbeitgeberin wird, welches Recht gilt und wie lange ein allfälliger Besitzstand gilt. Im Umgang mit den Mitarbeitenden kann man viel Vertrauen verspielen. Personalfragen gehören deshalb nicht als Nachtrag ans Ende des Projekts. Information und Mitwirkung müssen früh geplant werden.

Wer muss was verstehen?

Der Ausgliederungserlass und der Erläuternde Bericht müssen klar aufzeigen, dass die direkte Einflussnahme der Gemeinde kleiner wird. Sie müssen erklären, warum das gewollt ist und wie die Gemeinde ihre öffentliche Verantwortung trotzdem wahrnimmt. Transparenz bedeutet aber nicht maximale Detailfülle. Es geht darum, die Entscheide offenzulegen, die politisch wesentlich sind.

Vor der Umsetzung hilft oft eine einfache Übersicht. Sie ordnet die wichtigsten rechtlichen und politischen Fragen: Was soll gelöst werden? Was bleibt öffentliche Aufgabe? Was geht über? Wie wird gesteuert? Welche Stichtage gelten? Wer muss was verstehen? Danach können Grundlage, Verträge, Beschlüsse und Vollzugsschritte im Detail ausgearbeitet werden.

Fazit

Eine Ausgliederung wird nicht dadurch tragfähig, dass früh eine Rechtsform bestimmt wird. Die Aktiengesellschaft kann passen. Aber sie verändert, wie die Gemeinde steuert.

Wer ausgliedert, muss deshalb mehr klären als die Rechtsform: Auftrag, Mittel, Verantwortung, Stichtage und politische Erläuterung. Es geht darum, die richtigen Fragen möglichst früh zu stellen und zu beantworten. Dabei darf die zeitliche Komponente auch nicht unterschätzt werden. Solche Grundsatzfragen brauchen Zeit für eine fundierte Auseinandersetzung aller involvierten Parteien. Ein Ausgliederungsprojekt sollte deshalb frühzeitig geplant und nicht erst unter Zeitdruck vor einer neuen Legislaturperiode angestossen werden.